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從職能任務(wù)和機構(gòu)人員編制來看，軍方承擔(dān)通用航空的空中交通服務(wù)存在一些困難。同時，軍方通信、導(dǎo)航、監(jiān)視及航空情報、航空氣象基礎(chǔ)設(shè)施不能為通用航空提供服務(wù)，我國低空空域的空中交通管理基礎(chǔ)設(shè)施缺乏整體規(guī)劃與布局建設(shè)。 一類是按照國際民航組織的建議劃設(shè)非管制空域（F類、G類）和E類管制空域，通用航空在非管制空域和E類空域內(nèi)進(jìn)行目視飛行，無須獲得空管放行許可、無須與空管部門建立持續(xù)雙向無線電通信，同時大幅放寬對目視飛行的審批，其實質(zhì)是不審批或少審批，但不提供或減少提供公共服務(wù)。 另一類解決方案是將低空空域主要劃設(shè)為管制空域，同時建立一個服務(wù)于通用航空的民用低空空中交通服務(wù)機構(gòu)，建立覆蓋低空空域的通信、導(dǎo)航、監(jiān)視基礎(chǔ)設(shè)施并提供飛行間隔服務(wù)，實質(zhì)是空域?qū)徟峁└邩?biāo)準(zhǔn)服務(wù)。 我國多數(shù)低空空域為管制空域，大部分通用航空活動需要履行臨時空域申請、飛行計劃申請與起飛申請程序。飛行服務(wù)過程中通常采取嚴(yán)格的流量控制措施，例如一個空域僅允許一批次通用航空飛行，其實質(zhì)是空域?qū)徟惶峁┕卜⻊?wù)。 近年來，部分地方政府申請建立通用航空飛行服務(wù)站，為轄區(qū)內(nèi)的通用航空飛行活動提供飛行服務(wù)。但飛行服務(wù)站的法律地位不清晰，公益性還是營利性機構(gòu)的定位有待明確。地方政府在對飛行服務(wù)站進(jìn)行投資后，往往對低空空域管理提出一定訴求。部分飛行服務(wù)站由于得不到軍民航充分支持而未能有效開展服務(wù)。由于前景不明朗，我國多數(shù)低空空域尚未建立飛行服務(wù)站。 四、推進(jìn)低空空域管理創(chuàng)新的建議 《通用航空飛行管制條例》頒布執(zhí)行近20年，部分條款已經(jīng)滯后于低空空域管理改革后的現(xiàn)狀與行業(yè)需求。應(yīng)當(dāng)充分利用條例修訂的機會，通過利益相關(guān)方的交流探討甚至思想碰撞的立法磋商過程，構(gòu)建低空空域管理和通用航空飛行服務(wù)的目標(biāo)與共識，公共利益、公共政策應(yīng)當(dāng)讓所有利益相關(guān)方共同打磨，逐步建立統(tǒng)一規(guī)劃、分類管理、權(quán)責(zé)匹配的低空空域管理與飛行服務(wù)制度。 低空空域是國家重要公共資源，充分發(fā)揮公共資源效益的前提是客觀評價資源使用的績效。管理主體、服務(wù)主體和使用主體都應(yīng)當(dāng)對低空空域安全、高效、經(jīng)濟(jì)地利用做出貢獻(xiàn)。 應(yīng)當(dāng)建立符合國情的空域管理績效目標(biāo)、指標(biāo)與評估機制。在優(yōu)先保證國防安全和空域使用需求的前提下，將軍民各類空域需求均納入國家統(tǒng)一的低空空域管理目標(biāo)體系，建立客觀、均衡的低空空域績效評估與考核機制，通過縱向與橫向?qū)Ρ�，形成改革目�?biāo)與創(chuàng)新方向，構(gòu)建低空空域管理改革的壓力與動力。 （三）推動低空空域技術(shù)自主創(chuàng)新 超低空超視距運行無人機、深入城市社區(qū)的城市空中交通（UAM）和城市高層建筑的直升機起降場，大幅擴(kuò)展了低空空域管理的邊界。北斗導(dǎo)航、ADS-B、航空寬帶通信、無人機交通管理系統(tǒng)（UTM）具備重構(gòu)低空空域技術(shù)的潛力。我國通用航空是在薄弱基礎(chǔ)、較小規(guī)模、低空空域基礎(chǔ)設(shè)施缺失的情況下起步發(fā)展的，應(yīng)當(dāng)利用后發(fā)優(yōu)勢，基于自主航空技術(shù)整體規(guī)劃建設(shè)低成本、廣覆蓋、軍民兼容的低空空域技術(shù)架構(gòu)與基礎(chǔ)設(shè)施體系。 [1] 表格所指歐洲主要指Eurocontrol負(fù)責(zé)提供空中交通服務(wù)的成員國。 [2] 僅統(tǒng)計2019年中國民航運輸航空公司飛行小時數(shù)，不包括外航航班在境內(nèi)飛行量。 注:作者是中國民航管理干部學(xué)院、浙江省通用航空運行技術(shù)研究重點實驗室呂人力、許東松，原文刊登于2022年9月《中國空管》第5期。
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我國低空空域管理的變革需求
